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发展农村公共事业应注意的若干问题

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【摘要】本文针对农村公共事业存在的问题,提出若干解决问题的思路,如发展公共事业要量力而行,纠正公共事业投入城市化倾向,提高基层政府公共事业的管理水平,以及强调多渠道融资,多元投资农村公共事业等。
 
  【关键词】公共事业,城乡一体化,多元投资

  作者于2006年对湖北省的监利、京山、浠水等县的农村公共事业做了初步调查,发现诸多问题,如农村经济薄弱,对农村公共事业投入不够,基层政府管理水平较低等。本文试图对其成因逐一进行分析,并提出一些解决的办法和途径。

  一、农村经济状况较差,发展公共事业应量力而行

  在当前农村社会变革中,农业的产出能力和经济效益相对低下,农民收入与城市居民收入仍存在较大差距,温家宝总理于2007年3月5日在第十届全国人民代表大第五次会议上所作的《政府工作报告》的资料显示:城镇居民人均可支配收入11759元,农村居民人均纯收入3587元,两者的差距超过了3倍。单纯的农业生产很难满足农民的生活需求,农村的能人开始从非农村领域寻找致富的门路,而我国户籍制度改革使他们有机会在城市长期居住下来。还有大量的中青年农民纷纷涌向城市打工,挣得相对多的收入。在这种情况下,农村的经济实力将会受到影响,农村劳动力资源会削弱。且部分农村地区还存在较严重债务问题,如湖北省监利县2005年村级债务为3.6498亿元,平均每个行政村46.61万元,年化债率仅为11%。

  在农村经济水平低下情况下,筹措建设和发展农村的道路、自来水,以及教育、文化、体育等公共事业等所需资金是棘手的。同时,仅靠国家财政投入解决长期积累下来的农村公共事业建设滞后问题也不现实。何况我国财政收入并不宽裕,国家还有很多基础性的建设要投入,财力仍吃紧。

  作者认为,在当前经济状况下发展农村公共事业应贯彻量力而行的原则,哪些项目能上,哪些项目不能上,一定要进行可行性分析。要充分考虑农村的实际需要和财力状况,摒弃以政绩作为搞农村公共建设的动力和依据,不得随意增加地方、农民的负担。

  同时,对有限的建设资金要严格管理:只能专款专用,不许挪作他用;要节约办事,精心办事;坚决杜绝营私舞弊,腐败现象。对村级间的公共事业建设,可采用村村联办的思路,共同出资,共同管理,共同受益。

  二、及时纠正公共事业投入的城市化倾向,加大对农民生产、生活直接相关公共事业的支持

  农村公共事业发展落后除自身经济水平问题外,同时受政府对公共事业投入的城市化倾向影响,即政府对城市公共产品投入较多,而农村公共产品投入较少,特别是对与农民生产、生活直接相关的公共事业支持不够。据近几年资料统计,湖北省的卫生资源约75%集中在城市,其中三分之二集中在大医院。在全省公共基础设施投资中,对农村投资仅占全省的7%左右。

  此外,随着农业税取消,在减轻农民负担的同时,又加剧了乡镇财政收支的矛盾,过去主要依靠向农民收费来维系的农村公共事业,现在只能按照“一事一议”筹资筹劳政策规定来办,由于标准低,数额少,与解决农村公共事业发展问题的实际需要相距甚远。

  发展农村公共事业应走城乡一体化道路。城乡公共事业一体化的基本内涵是,统筹城乡公共事业发展,打破城乡分割的体制和政策,通过统一制定城乡发展规划,由公共财政作为主要投资主体统一投入发展资金,逐步缩小城乡差别,使农村公共事业得到均衡协调可持续发展。

  三、应加强宣传组织工作,发动农民兴建农村公共事业

  农民的观念意识在一定程度上也影响着农村公共事业的发展,如有许多公共事业的建设是农民迫切需要,政府急,但有些农民却不着急。其因是长期以来,我国农业呈小农经济状态,农业生产靠天吃饭,农民习惯于独自耕作。落后的农业生产方式,较低的生活水平,以及小农意识等对公共设施需求低,不愿对其投入。

  为此,要按“谁受益、谁出钱”的原则,疏通农民的思想,提高农民的觉悟,让农民认清形势,理解发展公共事业的重要性和必要性,自愿集资兴办农村公共事业。对做得好的村,要总结、要宣传、要推广,使其起到更大宣传效应。如湖北武穴市龙坪镇五里村胡胜垸17位村民于2003年自发组织起来,成立“公益事业促进会”,为垸里筹款 37.5万元,硬化了环村水泥路,砌起了池塘护岸,垸貌焕然一新。武穴市在对“胡胜现象”进行认真总结的基础上,因势利导,及时规范,形成了“政府引导、部门帮扶、农民自愿、老板捐赠、民主管理”的农村公共事业运作方式,并向全市宣传和推广。现在,全市60%以上的村成立了公益事业促进会,12个乡、镇、办事处全部建立了公益事业促进会组织,且效果都很好。

  四、多渠道融资,多元投资农村公共事业

  农村公共事业发展的主要瓶颈是资金问题,应拓宽思路,多种渠道寻求资金来源。农村公共事业投资主体仍然是政府,特别是地方政府要想办法,出思路为农村生产公共产品筹措资金。

  农民有迫切需求的,有能力且愿意出钱办的公共事业,在政府财力有限的情况下,可由农民集资兴建。

  在乡村集体经济不强情况下,通过招商引资,兴办企业,开辟财源,增加积累,以提高对农村公共事业投入的能力。例如,湖北省长阳县渔峡口镇于2005年对镇自来水厂、镇东村电站进行改制,盘活资产近90万元。该镇立足水、电、煤炭等优势资源,通过招商引资建后续骨干项目,使该镇集体济得到较大发展,同时也相应增大了对农村公共事业的投入。

推出一批社会效益与经济效益兼备的项目,引入社会和企业资本。对现有公共事业基地、设施、资源大胆拍卖、租赁、转让等,以提高其效率、效益。如对已建成的农村小水库、闲置校舍等基础设施的产权进行卖断,变卖所得资金,由乡、村两级集中起来用于农村公共设施建设。变卖后的农村基础设施,由产权人使用、管护、补偿和受益。这既可增加农村公共基础设施建设资金,同时也解决了公共设施有人建无人管的问题。

  动员社会有识之士和有一定经济实力的企业、企业家捐资办农村公共事业。湖北仙桃市三年来,通过拍卖路桥冠名权,获取捐资,如沔城中学历届高考状元筹资40万元建设豆沟桥,此桥冠名为“状元桥”;沔城镇7.5公里城邵公路由民营企业家张加良捐资200万元修建,此路被冠名为“加良路”。三年来,共拍卖路名桥名13处,筹资960万元,修建通村公路60余公里,新建或改造农村桥梁6座。

  五、完善法律环境体系,为多元投资农村公共事业提供法律保障

  多元投资农村公共事业是解决其资金不足,管理效率、效益低下等问题的重要途径。但多元发展农村公共事业客观上存在着各利益主体之间矛盾冲突,以及投资风险等问题,其解决的有效办法不是依赖于传统的行政命令,而是靠健全的法律以及独立的司法体系。目前,直接解决我国农村公共产品多元利益主体间冲突的法律几乎是个空白,也没有相应的市场准入和政府管制政策,没有规范的政府授权企业和他人参与农村公共产品供给的制度。有很多企业害怕纠纷、害怕冲突,对投资农村公共产品望而却步,或中途退出。

  为此,必须着手制定有相关法律和政策,特别是加速司法独立的进程。以法律和政策的手段保障非政府组织建设和管理农村公共产品的收益权益。现在我国即将出台《物权法》,无疑对农村公共事业多元发展产生积极作用,但还须在此基础上,制定更细、更具体、与农村公共产品多元投资直接相关的法律,使投资者消除顾虑,建立信心,产生良好的投资预期。

  六、大力推行乡镇事业单位改革,完善农村公共事业服务体系

  乡镇事业单位承担着为农业生产、农民生活提供公共产品和服务的职责,也是当前农村公共服务体系的主体。但由于受传统管理机制的影响,乡镇事业单位存在着较严重的行政化和福利化现象,依赖国家财政维持。由于财政经费有限,绝大多数事业单位财政拨款还不够人头费,运转困难。加之事业单位财政投入效益低下,人头费挤占事业经费,养人不养事。

  要解决乡镇事业单位行政化、福利化现象,使其真正成为农村公共服务的主体,必须深化乡镇事业单位改革。如湖北省近年来,按照“行政职能整体转移、经营职能走向市场、公益服务职能面向社会”的总体思路,对全省乡镇事业单位,除保留财政所和延伸派驻机构外,其它一律撤销,人员买断,整体转制。其所承担的原有职能并入“三办”(乡镇办社会事务办公室、乡镇办经济发展办公室、乡镇办社会发展办公室)。实践效果较好,改变过去乡镇党政机构庞杂、人浮于事的现象,也解决了政府与事业单位职责不明、效率低下的问题。在转制过程中,湖北远安县等地还推行“以钱养事”,即由政府购买部分公共产品和服务,养事不养人。该县把农业科技、畜禽动物防疫、水利建设、文化体育、广播电视等公益性服务细分成若干项目,确定服务价格,规定服务要求,明确服务责任,政府投入资金购买,面向社会资金招标。“以钱养事”引入市场竞争机制,拓宽了公共服务的渠道,降低了公共服务成本,提高了服务质量。

【参考文献】
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  [2] 陈金山:减免农业税后公益事业这样办[J],乡镇论坛,2004(11)。
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